O presidencialismo multipartidário requer, como condição sine qua non, o uso discricionário de moedas de troca pelo presidente. Essa não é uma opção moral do governante. É uma necessidade para que o jogo político alcance funcionalidade em um ambiente em que o partido do presidente não desfruta de maioria legislativa. Governos e sociedades que negam esse imperativo pagam custos mais altos de governabilidade.
Regimes parlamentaristas costumam ter partidos fortes, ideológicos e programáticos, capazes de ofertar suporte legislativo estável a um governo em troca da alocação de ministérios e outros espaços de poder a parceiros que façam parte da coalizão de governo.
Já presidencialismos multipartidários, como o brasileiro, não possuem partidos políticos programáticos. Aqui os partidos são ideologicamente amorfos. Os acordos na construção de maiorias legislativas não se dão em torno de princípios, ideologias ou agendas de políticas universais. Se dão em troca de acesso a poderes e recursos orçamentários necessários à implementação de políticas locais com a digital do parlamentar, que são cruciais para a sua sobrevivência eleitoral em um ambiente altamente competitivo.
Esse jogo causa pruridos morais a muitas pessoas no Brasil. Elas querem um sistema político que não possuem. Elas idealizam um sistema político asséptico que não existe. Sempre se lamentam, como se a grama do vizinho fosse mais verde que a sua.
Gerou perplexidade a informação de que o governo Bolsonaro estava fazendo uso de um suposto “orçamento secreto”, travestido da rubrica de “emendas de relator” (Rp 9), em troca de apoio no Congresso. Ao contrário das outras emendas (individuais, de bancada e de comissão), que teriam regras específicas quanto ao número, valores, destino e teria a sua execução obrigatória, as emendas de relator seriam distribuídas de forma sigilosa, conforme a conveniência política do governo e seu destino seria informalmente indicado pelo parlamentar.
A alocação de recurso proveniente de emendas sempre foi distribuída de forma desigual entre parlamentares. Existe ampla evidência na ciência política brasileira que mostra que o parlamentar que se comporta de forma congruente aos interesses do Executivo apresenta maiores chances de ver suas emendas executadas. Desta forma, não existe inovação do governo Bolsonaro em premiar desproporcionalmente aliados. O grande problema dessas emendas Rp 9 é que sua alocação e execução estão fora do alcance da sociedade e de órgãos de controle como o MP, TCU e CGU, dando margem a comportamentos desviantes, como o esquema de compra de tratores supostamente superfaturados, conhecido como “tratoraço da Codevasf”.
Mesmo que o presidencialismo multipartidário não possa prescindir de moedas de troca, isso não significa que elas tenham que ser ilegais ou dar margem a ilegalidades.
A execução impositiva das emendas individuais e coletivas, surgida a partir de erros sucessivos na gerência de coalizões, especialmente nos governos Dilma e Bolsonaro, fez com que o Executivo perdesse liquidez nas trocas políticas. Ficou restrito fundamentalmente a moedas menos flexíveis, como ministérios e cargos na burocracia. Era esperado, portanto, que o mercado político, cedo ou tarde, encontrasse novas moedas que destravassem as relações entre Executivo e Legislativo.
O jogo de Bolsonaro com o Legislativo fica ainda mais difícil porque, além de ter demorado para montar uma coalizão minoritária, o fez em condições de fragilidade. Ele perdeu o que tinha (discricionariedade na execução das emendas) e não quer gastar o que ainda tem, já que tem preferido alocar ministérios a quem não faz parte da coalizão ou quem não tem assento e nem voto no Congresso, como os amigos militares.
*Cientista Político e Professor titular da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (FGV EBAPE), Rio de Janeiro
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