Será preciso, no ano que vem, restabelecer as bases do
pacto federativo e garantir a cada ente o controle dos seus próprios tributos
A Emenda Constitucional (EC) n.º 132/2023 instituiu o novo
sistema de tributação do consumo. Em diversos artigos publicados no Estadão,
apontei os riscos de se adotar um imposto de duas cabeças. Não pela parte que
caberá à União, a chamada Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), mas
relativa ao Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a cargo dos Estados e
municípios. A promulgação da lei complementar que institui o Comitê Gestor
desse tributo, na terça-feira, deu a largada em um processo que abalará o pacto
federativo.
O comitê substituirá os governadores e
prefeitos na gestão dos seus tributos. Ele terá as seguintes atribuições:
arrecadar, devolver créditos aos contribuintes, dividir os recursos entre os
entes federados, dirimir conflitos interpretativos e jurídicos (o chamado
contencioso), fiscalizar os contribuintes e, na prática, comandar todas as
administrações tributárias existentes. Será o órgão mais poderoso da República,
aliás, dotado de autonomia orçamentária e financeira.
O governo federal anunciou um novo sistema digital para a
realização de uma fase de testes ao longo de 2026. A ideia é que, a partir do
movimento real das transações econômicas, durante um ano, encontre-se uma
espécie de padrão para o início do período de transição dos antigos para os
novos tributos já em 2027. No caso da CBS, trata-se da unificação do PIS/Pasep
e da Cofins. No caso dos Estados e municípios, da junção do ICMS (estadual) com
o ISS (municipal).
Os contribuintes conviverão com o antigo e o novo sistema, a
partir do ano que vem, sob um regime, ao menos inicialmente, mais complexo e
recheado de novos elementos complicadores. Na esfera subnacional, a promessa é
que, findo o período de transição, lá no começo de 2033, o ICMS e o ISS serão
plenamente extintos. A guerra fiscal seria substituída pelos recursos
orçamentários destinados aos fundos de desenvolvimento e de compensação.
Antes de chegarmos ao “paraíso”, contudo, haverá um longo e
incerto caminho. Vou aterme à questão federativa. Não existe clareza sobre as
estruturas e o funcionamento do Comitê Gestor do IBS.
Após uma briga de foice, a escolha dos membros do comitê
oriundos dos municípios passará pelas entidades representativas desses entes: a
Confederação Nacional de Municípios (CNM) e a Frente Nacional de Prefeitas e
Prefeitos (FNP). Os
Estados, por sua vez, já escolheram seus 27 representantes –
os próprios secretários de Fazenda. Escolhidos os 54 membros, que tipo de
decisão esse conselho superior poderá tomar, a não ser convalidar ou chancelar
as determinações de uma turbinada diretoria-executiva? E como ficam os
interesses de cada Estado?
Por mais complexo que seja o ICMS, a realidade do sistema
anterior à EC n.º 132 já estava amplamente testada. Caberia, vale dizer, uma
reforma para aprimorar o sistema, com tributação concentrada no destino das
operações interestaduais, pondo fim à nefanda guerra fiscal. Mas Inês é morta.
O novo sistema está aprovado e regulamentado, com a última etapa (a promulgação
do PLP n.º 108) tendo sido concluída na terça-feira.
A complexidade da gestão do IBS requererá elevado grau de
centralização. Se, por um lado, a Receita Federal tem todas as condições de
comandar a nova CBS, tributo unificador de impostos muito parecidos, os Estados
ficarão nas mãos de um novo órgão superpoderoso. Mas um órgão pode substituir
um governador eleito?
O que já se sabe, desde logo, é que terá múltiplas
atribuições e funções. Precisará de pessoal qualificado (e em grande
quantidade) e terá de lançar mão dos servidores públicos estaduais e
municipais, coordenando-os para garantir, no fim do dia, que os interesses de
cada ente federado sejam respeitados.
Para ter claro, suponha que uma empresa seja autuada por um
auditor do IBS e questione o auto de infração lavrado. Essa contenda subirá ao
comitê. Quem vai dirimir o conflito? Como se dará a criação de jurisprudência
e, antes disso, de um padrão interpretativo mínimo a orientar a atividade de
fiscalização e de arrecadação, respeitados os interesses de cada ente?
Foram desenhadas soluções, no papel, para essas questões, a
exemplo de uma câmara no âmbito do comitê. Mas, no mesmo exemplo, digamos que
se formasse uma diligência de servidores de diferentes Estados para tratar de
determinado auto de infração. Que tipo de controle se poderá prover ou
garantir, do ponto de vista de um governador de Estado? O fato de ter um
assento no comitê? Serão milhões e milhões de operações ocorrendo e todas as
esperanças estarão depositadas em um sistema megalômano de arrecadação, partilha
e devolução de créditos.
Quem acompanha meus artigos neste espaço sabe do ceticismo
que tenho quanto a essa reforma. Não sou do time do “quanto pior, melhor”,
contudo, e espero que o IBS encontre meios de funcionar. O fato é que será
preciso, no ano que vem, restabelecer as bases do pacto federativo e garantir a
cada ente o controle dos seus próprios tributos. A ideia das câmaras de
compensação, por exemplo, em vez do famigerado comitê, foi colocada por
diversos técnicos, no início de 2023, mas o governo fez ouvidos moucos. Alea jacta
est. •
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