O Congresso Nacional acaba de constituir uma Comissão Mista
para tratar da reforma tributária. Se praticamente unânime é a opinião de que o
sistema tributário necessita urgentemente ser reformado, há, entretanto, grande
divergência sobre qual deve ser o teor das mudanças, tendo em vista os
múltiplos interesses particulares em jogo.
Esse problema ocorre no Brasil de maneira mais aguda, em
razão da coexistência de um sem número de regimes especiais de tributação que
favorecem determinadas categorias de contribuintes, sacrificando a coerência e
a consistência do Sistema Tributário Nacional. Em vista disso, dependendo da
dinâmica da tramitação do tema no Legislativo, pode-se criar um clima de
incerteza entre os agentes econômicos, prejudicando a recuperação do investimento
privado esperada para 2020.
Com relação aos objetivos prioritários da reforma
tributária, há distintas percepções em jogo, não necessariamente conciliáveis
entre si. Há aqueles que buscam com a reforma aumentar a progressividade da
taxação, como meio de reduzir as desigualdades de renda no país. Para outros, a
reforma teria como alvo principal a simplificação do sistema tributário,
reduzindo os custos de compliance e aumentando a segurança jurídica para os
contribuintes. Por outro lado, a eliminação ou redução da interferência da
taxação sobre a alocação eficiente de recursos na economia é a prioridade para
os que têm como objetivo o aumento do potencial de crescimento econômico. Há
ainda aqueles que prioritariamente enxergam na reforma uma oportunidade para
repensar a Federação, alterando a distribuição da receita e da administração
tributárias entre a União, os Estados e os municípios.
O fato é que nenhum grupo de contribuintes quer o aumento da
sua carga tributária, do mesmo modo que nenhum dos entes da Federação quer sair
da reforma com uma arrecadação menor do que têm hoje. Nessas condições, a única
maneira de viabilizar um consenso mínimo para a aprovação de um projeto de
reforma parece repousar no convencimento dos diversos grupos de interesse e dos
entes arrecadadores de que com a mesma seria possível impactar positivamente o
crescimento econômico, afetando favoravelmente as receitas futuras, sem
necessariamente implicar um aumento da carga tributária como proporção do PIB.
Isso sugere que a questão da melhora do ambiente de negócios deveria ter
centralidade no debate sobre as mudanças tributárias, precedendo quaisquer
outras considerações.
Nesse contexto, levando em conta a teoria e a prática
internacional, quanto mais próximo do conceito de um Imposto sobre Valor
Agregado (IVA) nacional chegar a pretendida reforma tributária, maiores
resultados devem ser esperados em termos de aumento do potencial de crescimento
econômico ao longo do tempo. São evidentes os ganhos que podem ser colhidos com
a adoção de um IVA nacional, com a tributação no destino. Haveria uma
simplificação enorme do emaranhado normativo hoje vigente, com fortalecimento
da segurança jurídica, além da obtenção de maior neutralidade do sistema
tributário nas decisões dos agentes econômicos, notadamente nos investimentos.
Ademais, as exportações deixariam de ser taxadas, elevando a
competitividade da produção nacional. Vale dizer ainda que a adoção de um IVA
alinharia o Brasil aos melhores padrões de tributação sobre o consumo existentes
no mundo.
Dentre os projetos que se encontram hoje sob exame do
Congresso Nacional, a meu ver, o que melhor atende a esse objetivo é a Proposta
de Emenda à Constituição (PEC) 45, cujo autor é o deputado Baleia Rossi. O
projeto, baseado em estudo do economista Bernard Appy, do Centro de Cidadania
Fiscal, tem como principal ponto a unificação de tributos federais (PIS, Cofins
e IPI), estaduais (ICMS) e municipais (ISS), mediante a criação do Imposto
sobre Bens e Serviços (IBS), tributo que seguiria o modelo do IVA, aplicado em
muitos países.
O projeto do IBS é particularmente engenhoso, pois prevê uma
transição gradual de dez anos para o novo regime e a gestão conjunta do tributo
pela União, Estados e municípios. Com isso, se amortece bastante os impactos da
transição e se reduz as incertezas para os agentes econômicos, aumentando a
viabilidade política de sua aprovação pelo Congresso. Evidentemente, não se
pode minimizar a complexidade do período de transição, mas trata-se de um
investimento relativamente pequeno diante dos ganhos que podem ser colhidos com
a adoção plena de um IVA.
As críticas ao projeto do IBS surgidas até aqui não o
desmerecem como sendo a melhor opção para a reforma. Por exemplo, a crítica de
que o novo tributo elevaria proporcionalmente as receitas dos Estados mais
ricos em desfavor dos mais pobres poderia ser eliminada pela introdução de
algum critério redistributivo de parte das receitas para beneficiar as regiões
mais pobres do país.
De todo modo, a âncora da reforma tributária deve repousar
sobre uma perspectiva de ganhos longo prazo, em que é possível a todos os
agentes econômicos se beneficiarem dela. No curto prazo, porém, é inevitável
haver perdedores e ganhadores, o que sugere que mecanismos devem ser adotados
com o intuito de mitigar os efeitos redistributivos mais imediatos.
Gustavo Loyola, doutor em Economia pela EPGE/FGV, é
ex-presidente do BC e Sócio-diretor da Tendências Consultoria Integrada, em São
Paulo
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