O poder de editar medidas provisórias foi severamente
limitado pela Emenda Constitucional 32/2001
O sistema político brasileiro sofre de uma crise de
governabilidade. Parte do problema advém do quadro partidário fragmentado, da
falta de presidentes populares nos últimos 15 anos e da polarização ideológica.
Mas não é possível ignorar nem minimizar a relevância das mutações havidas na
lógica de funcionamento do próprio sistema presidencialista, evidenciando uma
redistribuição de forças entre os Poderes Legislativo e Executivo.
Os primeiros 15 anos de vigência da Constituição de 1988
foram marcados por forte predomínio do Poder Executivo. Embora nos debates
constituintes houvesse uma influente corrente parlamentarista, a verdade é que,
no fim das contas, o presidencialismo prevaleceu, e sua vitória acabou
ratificada em plebiscito poucos anos depois. O presidente da República se
impunha ao Congresso com poderes cumulativos: chefe de Estado, chefe de governo
e da administração, comandante em chefe das Forças Armadas, além de titular da
execução orçamentária e financeira. Em sua versão original, a Carta de 88 ainda
dava ao presidente o poder de editar medidas provisórias com força de lei.
Podiam tratar de qualquer assunto e eram fartamente reeditadas, ainda quando
não apreciadas pelo Parlamento. Isso tudo, somado ao poder de nomeação para
cargos comissionados e funções de confiança, conferia ao governo ascendência
sobre o Congresso e a condução da própria pauta legislativa. O termo
hiperpresidencialismo foi cunhado para expressar essa dinâmica política.
Mas as coisas mudaram. De Dilma para cá
(incluindo Lula hoje), o equilíbrio de forças entre Poderes se alterou — talvez
tenha até se invertido. Sucessivas Emendas Constitucionais (86/2015, 100/2019 e
105/2019) conferiram caráter impositivo a emendas parlamentares ao Orçamento da
União (tanto as individuais como as de bancada), chegando ao ponto de autorizar
a transferência direta (emendas Pix) de recursos a estados e municípios.
Empenho, liquidação e pagamento dessas emendas deixaram de depender de decisão discricionária
do Executivo. Noutra frente, as nomeações para diversos cargos (como diretores
de agências reguladoras e empresas estatais) passaram para a área de influência
do Legislativo, especialmente do Senado. O poder de editar medidas provisórias
foi severamente limitado pela Emenda Constitucional 32/2001. Tornou-se comum
sua rejeição expressa e tácita (por não apreciação no prazo) ou até a devolução
sumária pelo presidente do Congresso. Por fim, o impeachment deixou de ser um
processo por crime de responsabilidade do presidente, para virar uma espécie de
voto de desconfiança ao governo, manejado com maior liberdade interpretativa
pelos parlamentares.
O problema desse presidencialismo congressual é sua resultante prática: um Legislativo com muito poder e baixa responsabilidade política, diante de um presidente da República com elevada responsabilidade e cada vez menos poder. Sem a chave única do cofre, sem o controle sobre as nomeações e sem poder até para pautar temas do seu interesse, o governo enfrenta dificuldades para governar. Talvez a ideia da PEC do Semipresidencialismo, patrocinada pelo Presidente da Câmara dos Deputados, não seja apenas uma maneira de aumentar ainda mais o poder do Legislativo. Talvez seja a forma de torná-lo também responsável por governar. Ou bem restabelecemos as bases do sistema presidencialista — para cujo funcionamento o Executivo precisa ter a gestão da máquina e das contas —, ou então será o caso de mudar nosso sistema de governo.
*Professor titular da Faculdade de Direito da Universidade
do Estado do Rio de Janeiro (Uerj)
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