A sensação é de que a institucionalidade fiscal vai se
desfazendo na sanha por recursos, cujos contendores não entendem nenhum limite
Na Constituição de 1988, relatei o Capítulo das Finanças
Públicas, na condição de deputado constituinte. Toda confusão fiscal da década
de 1980 impunha que o redesenho do aparato de planejamento, orçamento e gasto
fosse solidamente delineado pela nova Carta.
Na verdade, a ditadura militar nos brindou com uma bagunça
institucionalizada nas contas governamentais. Com a arrogância própria daqueles
que se julgam portadores das verdades econômicas assim como os golpistas de
2022, o governo militar executava um orçamento alternativo, muitas vezes maior
do que as minguadas dotações do Orçamento que era votado no Congresso. Este
último não poderia alterar nada, devendo aprovar a proposta do Executivo tal
como enviada ao Legislativo.
A bagunça fiscal era tamanha, que os
recursos públicos ficavam espalhados por milhares de contas dos órgãos,
ministérios, secretarias e departamentos da União. No caso do crédito agrícola,
muito expressivo e importante, as decisões estavam totalmente fora do
Legislativo e mesmo do Executivo, porque o Banco do Brasil dominava o processo.
A principal inovação foi a construção de um sistema
integrado de planejamento e orçamento com interação entre o Executivo e o
Legislativo. O Plano Plurianual (PPA), proposto e votado no primeiro ano de
governo, daria as linhas gerais da ação do Estado. Ano a ano, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias seria votada no primeiro semestre para dar diretrizes
da formatação da proposta orçamentária anual, em alinhamento com o PPA. A Lei
de Responsabilidade Fiscal veio dar mais solidez ao arcabouço constitucional.
A Constituição veio, também, consolidar os avanços do
governo Sarney, como a criação da Secretaria do Tesouro Nacional. Mas foi muito
além, restabelecendo as condições de participação do Congresso na decisão sobre
o gasto. Vale notar que o Orçamento-Geral da União passou a abarcar todos os
desembolsos comandados pelo governo: empresas, fundações, fundos e operações de
créditos.
Se o passado orgulha o Brasil, a desintegração do aparato de
planejamento, orçamento e gasto que temos visto, na última década, parece um
sintoma da falência da institucionalidade brasileira.
Vale um breve histórico da trajetória do desastre. Desde a
Constituição de 1988, foi possível aos congressistas apresentar emendas ao
projeto de lei orçamentária, sempre indicando a fonte de financiamento e não
sendo essa referente a um gasto obrigatório.
Inicialmente, os congressistas buscaram aumentar o tamanho
do Orçamento, indicando erros e omissões do Executivo na estimativa de
receitas, dado que não poderiam mudar o gasto obrigatório (em juros e salários,
por exemplo). Assim, abriu-se o espaço para que as emendas individuais (RP6)
passassem a um montante expressivo.
Até aí, houve uma imensa queda de braço nas liberações
financeiras do pagamento das emendas, a cada votação importante. Mas o
Executivo tinha o controle. No entanto, 2015 foi um ponto de inflexão, quando
as emendas ganharam o status de impositivas. Vale lembrar que o Orçamento como
um todo é autorizativo sendo regulado pelo fluxo de receitas. Essas emendas
passaram, no entanto, a ser de pagamento obrigatório. Em 2015, eram R$ 9,7
bilhões e, em 2024, chegaram a R$ 25,1 bilhões.
Como o poço não tem fundo, a Emenda Constitucional 105/2019
criou as emendas Pix, um verdadeiro espetáculo de descompromisso com o mínimo
de transparência no uso dos recursos públicos. Elas permitem repasses diretos a
Estados e municípios, sem necessidade de indicar objetivo e destinatário. Essa
modalidade exótica representa cerca de um terço das emendas individuais.
Mais, as emendas de bancada (por Estado) ganharam condição
de impositivas, em 2019, e rapidamente abandonaram a ideia de grandes
investimentos regionais para serem picadas entre os parlamentares.
O crescimento do poder dos presidentes da Câmara e do Senado
foi concomitante à emergência, em 2020, da emenda de relator (RP9). Esse
orçamento secreto não durou muito, frente aos questionamentos do Judiciário.
Como criatividade não falta, a expansão do poder do
Congresso sobre as contas públicas vem, agora, na forma de emendas de comissão.
A briga é a mesma, apenas o formato jurídico vai mudando. Agora a forma de
ganhar um filão cada vez maior do Orçamento é a emenda de comissão (RP8),
criada pela Resolução 1/2006 do Congresso Nacional, mas sem previsão
constitucional. Em 2024, elas correspondem a R$ 15,4 bilhões no Orçamento.
Numa suprema ironia, a Lei Complementar 210/2024 obrigou que
50% das emendas de comissão fossem para a saúde. A necessidade de cumprir o
mínimo constitucional transformou metade das emendas de comissão em gasto
obrigatório. E o Ministério da Fazenda aplaude, tanto que a medida é citada no
pacote fiscal.
A sensação que esse processo deixa é de que a
institucionalidade fiscal vai se desfazendo na sanha por recursos, cujos
contendores não entendem nenhum limite. Mas o Brasil tem muito a perder com
isso.
Nenhum comentário:
Postar um comentário