Apesar de todas essas pressões, o resultado primário do
setor público não vem piorando desde o início do colapso do teto de gastos em
2022
A dívida pública brasileira vem crescendo a taxas
preocupantes. Desde o início deste governo, ela avançou cerca de 7 pontos
percentuais, saindo de 71,4% do PIB em 1/2023, para 78,6% em 10/2024 (dados da
Dívida Bruta do Governo Geral). Se essa trajetória não for interrompida, é
possível chegar em agosto de 2026 - durante a eleição - com uma DBGG próxima a
85% do PIB, fechando o último ano desta legislatura, em dezembro, acima dos
86%.
Consequências indesejáveis surgem de um endividamento tão
elevado. Em artigo empírico publicado em 2023, demonstro que endividamentos
públicos superiores a 84% do PIB são prejudiciais ao crescimento econômico.
Isso sem contar seus efeitos sobre as taxas de juros, nas pontas curta e longas
da estrutura a termo. Em outras palavras, se essa trajetória da DBGG não for
interrompida, grandes são as chances de termos problemas à frente.
No entanto, o que produz uma dinâmica
insustentável do endividamento? Antes de prosseguir, é preciso ter em mente que
a dívida pública é produto da interação entre os lados fiscal e monetário da
economia. Dessa forma, estabilizar a DBGG requer uma combinação de fatores que
englobam o resultado primário, o custo de rolagem de seu estoque e o
crescimento do PIB. De 2022 para cá, o ciclo econômico tem feito a parte dele
contribuindo para acelerar o denominador da relação dívida/PIB.
Quanto ao esforço fiscal visto no resultado primário é
preciso qualificar. Desde meados de 2022, as despesas com transferências têm
subido. O programa Bolsa Família, por exemplo, custava cerca de R$ 36 bilhões
em janeiro de 2022 e hoje custa R$ 171 bilhões. Outras despesas que cresceram
fortemente foram os precatórios, que saltaram de R$ 66 bilhões para cerca de R$
167 bilhões no mesmo período (todos os dados a preços constantes de 10/2024).
Questões de economia política que levaram à expansão dessas
rubricas à parte, é importante salientar que elas estiveram no epicentro de um
conjunto de emendas constitucionais aprovadas entre 2021 e 2022 que implodiram
o antigo teto de gastos. As PECs: i) Emergencial; ii) dos Precatórios; iii)
Kamikaze e; iv) de Transição estiveram umbilicalmente relacionadas com a
acomodação do novo patamar dessas despesas no orçamento. A partir de 2023, já
no novo governo, outros fatores se somaram a estes produzindo pressões
orçamentárias. Destaca-se entre tais fatores: a reposição do orçamento de
inúmeras políticas públicas; o restabelecimento de reajustes reais no salário
mínimo, bem como a recomposição parcial de salários de servidores públicos (há
anos congelados), todas elas, despesas meritórias.
Aqui vale uma pausa na discussão fiscal para observar alguns
aspectos de economia política. O extinto teto de gastos, que foi eficiente para
estabilizar a relação dívida/PIB, teve como efeito colateral um considerável
passivo social que culminou no seu próprio colapso já no final do governo
anterior. Em outras palavras, embora eficiente para estabilizar a DBGG no curto
prazo, o excesso de rigidez daquela regra reprimiu demandas sociais que a
tornaram politicamente inviável. Tal inviabilidade foi constatada já na saída
da pandemia, mas apenas com o novo arcabouço fiscal (NAF) houve um fim
definitivo no teto.
Voltando à questão fiscal, é importante salientar que,
apesar de todas essas pressões, o resultado primário do setor público não vem
piorando desde o início do colapso do teto de gastos em 2022. Considerando
exclusivamente o resultado do Governo Central (submetido ao teto), em 2021 o
déficit foi de 0,39% do PIB; passando em 2022 para um superávit de 0,55%,
seguido por um novo déficit 2,43% no ano seguinte. Dado que o resultado de 2022
teria sido um déficit se não fosse a rolagem de precatórios pagos em 2023, a
média do biênio foi um déficit de 0,84% do PIB. Em 2024, o dado de outubro
sugere um déficit de 0,68% do PIB, e as previsões do último Focus de 0,5% do
PIB para o encerramento do ano.
Como já esperado desde a sua concepção em meados de 2023, o
resultado de 2024 virá abaixo do limite inferior concebido no NAF (um déficit
de 0,25% do PIB). No entanto, é bem inferior ao observado na média do biênio
anterior. Ademais, em termos comparativos, entre 2017 e 2019, durante a
vigência da regra do teto, o déficit primário médio foi de 1,55% do PIB e, em
nenhum daqueles anos, o déficit foi inferior a 1% do PIB. Ou seja, em termos do
resultado primário, o teto coexistiu com déficits primários mais elevados do
que o NAF convive na atualidade.
No entanto, durante a vigência do teto (pré-pandemia) a DBGG
estabilizou-se mesmo diante de taxas de crescimento do PIB ruins, ao passo que
agora, durante a vigência do NAF esse indicador se expande. Por que isso
acontece?
O sucesso do teto de gastos não pode ser avaliado
exclusivamente pelo prisma fiscal. Quando aprovada no Congresso, em dezembro de
2016, o custo implícito de rolagem da DBGG era de 13,1% ao ano. Três anos
depois, em dezembro de 2019, havia recuado para 7,8% ao ano e continuou em
queda até a saída da pandemia. Com a aproximação das eleições de 2022, as
consecutivas PECs “fura teto” e as expectativas de uma nova fase de
discricionariedade fiscal, essa taxa implícita foi rapidamente restabelecida
chegando na eleição, em 10/2022, novamente ao patamar de 10,5%. Mesmo em 2023,
quando a taxa básica de juros Selic caiu de 13,75% ao ano para 10,5%, o custo
implícito não cedeu e continuou rondando a casa dos 11%.
Neste ambiente a equipe econômica lançou o pacote do último
dia 28. O plano, se aprovado, promete economizar R$ 72 bilhões até o final de
2025. Ainda é prematuro saber se o impacto do pacote realmente tem esse
potencial, mas, caso tenha, seria possível zerar o déficit em 2025 (há a
possiblidade de anunciar medidas adicionais até lá). Como já abordei em artigos
anteriores, simplesmente zerar o déficit não estabiliza a DBGG, o esforço
fiscal necessário seria de um superávit próximo a 2% do PIB. O custo social de
um superávit dessa magnitude o torna, entretanto, inviável politicamente.
No entanto, o déficit zero, caso ocorra em 2025, será uma
grande notícia visto que o país opera em déficits primários desde 2014. Por
ora, salienta-se que nem o NAF, nem qualquer outra regra fiscal, independente
do que se passa no primário, será capaz de estabilizar um endividamento cujo
custo de rolagem é superior a 10% ao ano. Em suma, estabilizar a trajetória da
DBGG e evitar maiores consequências macroeconômicas de sua expansão é uma arte
que irá demandar a ruptura com o padrão de discricionariedade fiscal que produz
desconfianças e exacerba as instabilidades.
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