Há uma restrição à política fiscal que o próximo governo
herdará. Seria bom que os meios para estabilizar a relação dívida/PIB passassem
por uma ampla discussão durante a eleição
Este artigo é o primeiro de dois que ocuparão este nobre
espaço a fim de trazer elementos sobre um tema crucial, particularmente no
avizinhamento da eleição. Trata-se da dívida pública. Recentemente, foi
divulgado o último dado da Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG), que alcançou
79,2% do PIB. Esse mesmo indicador estava em 71,4% do PIB em janeiro de 2023.
Em pouco mais de três anos, a DBGG avançou 8 pontos percentuais do PIB e com
viés de alta para o horizonte futuro. O Brasil está às vésperas de uma nova
eleição, não saberemos quem será presidente daqui 10 meses, mas sabemos que o
próximo governo terá fatalmente que lidar com ajustes.
Para entender melhor de que forma a dívida
atual está condicionando a política fiscal do próximo governo, é preciso
retornar à contribuição de Lucas e Stockey (1983). Os autores constroem um
modelo de inconsistência dinâmica em que a estrutura tributária, por
influenciar a taxa de juros de títulos de dívidas de diversas maturidades,
condiciona a dívida pública. No modelo sem moeda (economia de escambo) e
considerando que a dívida pública tenha maturidade ampla o suficiente para
atravessar de um governo para o próximo, as políticas fiscal-monetária de um
governo funcionam como restrições sobre o próximo governo.
A ideia básica é que, se não há moeda, a estrutura
tributária é definida do lado real da economia. As preferências de famílias
representativas quanto a consumir e trabalhar atuam como limitações à
capacidade do governo de coletar tributos. Em linhas gerais, ao decidir
tributar, o governo produz distorções na economia que refletem em alterações
nas preferências da família representativa, produzindo um resultado social
subótimo. Como não há moeda, isso condiciona também a capacidade de o governo
se endividar, já que haverá limitações a ampliar a tributação para o pagamento
dessa dívida. Esse é um resultado dinamicamente consistente, uma vez que a
dívida pública emitida (ou paga) por um governo condicionará a necessidade de
tributar (ou não tributar) do próximo governo.
Ao relaxar a hipótese de economia de escambo e inserir moeda
no modelo, o resultado sofre uma flagrante modificação. Se há a possibilidade
de emitir moeda, a restrição à tributação é substituída pelo incentivo à
emissão de moeda; o pagamento da dívida pública se dá por via do imposto
inflacionário. Logo, se o primeiro governo se endivida, ele cria o incentivo
para que o próximo pague isso emitindo moeda e criando inflação. Essa solução é
dinamicamente inconsistente, já que cria o incentivo para que um governo crie
moeda (inflação) de forma discricionária para lidar com a dívida herdada do
governo anterior.
O modelo foi pensado para uma economia sob moeda exógena e
para a qual a clássica relação entre moeda e nível de preços da Teoria
Quantitativa da Moeda se verificasse. Não é o caso das modernas economias que
adotam Regimes de Metas de Inflação e que têm bancos centrais independentes. Em
outras palavras, nem o nexo causal entre moeda e inflação são um tema relevante
das economias contemporâneas, tampouco governos pagam dívida pública emitindo
moeda (na prática, eles pagam dívida antiga com emissão de dívida nova). Mas há
alguma aplicação do modelo de Lucas e Stockey ao caso contemporâneo.
A alegoria da economia de escambo (trocas) ilustra que
existem restrições do lado real da economia que limitam a carga tributária e a
dívida pública. Ainda que a inserção de moeda, e consequentemente a inflação,
flexibilize essas restrições, o financiamento inflacionário do governo também
apresenta custos sociais. Ademais, há na sociedade brasileira uma aversão à
inflação que funciona como um limitador da economia política ao supracitado
incentivo de pagar dívida pública por via de emissão monetária.
Digressões teóricas à parte e voltando para o caso
brasileiro, a dívida pública avançou 8 pontos do PIB em três anos. O próximo
governo herdará uma DBGG próxima a 80% do PIB. Apenas para que se tenha uma
ideia, há 10 anos, em dezembro de 2015, esse indicador estava em 65,5% do PIB,
e esse endividamento esteve no epicentro da grave crise econômica que acometeu
a economia entre 2014 e 2016.
É claro que não há paralelos entre aquele momento e o atual,
nem é meu objetivo alardear crises à frente. É claro também que inúmeros
choques acometeram a economia brasileira desde 2015, foram acomodados via
política fiscal (é pra isso que ela existe!) e ajudam a explicar o atual
patamar. Mas que fique claro: o próximo governo não terá margem para elevar o
endividamento público em mais 8 pontos do PIB. Ou, em outras palavras, há uma
restrição à política fiscal que o próximo governo, independentemente do eleito,
herdará. Seria bom que os meios para estabilizar a relação dívida/PIB, que
afetarão diretamente a sociedade, passassem por uma ampla discussão durante a
eleição.
*Professor do Programa de Pós-Graduação em Economia da
Universidade Federal de Uberlândia (PPGE/UFU)
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