Concurso público conteve o clientelismo no ingresso, mas
não a apropriação política dos postos de comando
Os políticos podem preferir coletivamente uma burocracia
imparcial, mas hesitam em se desarmar primeiro
"Um cargo ou a sua vida!": esses eram os dizeres
de um cartaz empunhado por Charles Guiteau, assassino do presidente americano James Garfield, em
uma charge publicada pela revista Puck em 1881. A legenda o apresentava como
"o caçador de emprego modelo". Guiteau atentou contra Garfield por
acreditar que seu apoio à campanha lhe dava direito a um alto cargo público
—expectativa frustrada.
O episódio teve papel decisivo na aprovação, em 1883, do
Pendleton Act, marco do recrutamento meritocrático no serviço público federal
americano. Mas o que interessa não é a emergência de reformas, mas, sim, sua
sustentabilidade.
Escândalos abrem janelas de oportunidade;
não garantem que as mudanças se consolidem. Em uma democracia, a reforma
dificilmente "pega" quando uma força política controla de forma
duradoura e desproporcional os recursos de patronagem. Quem está no poder
recorre às nomeações para recompensar aliados e ganhar eleições. Por que renunciaria a essa vantagem?
Se duas forças políticas controlam parcelas semelhantes dos
empregos públicos, ambas sacrificariam recursos equivalentes caso o patronato
fosse restringido. Ao apoiar a reforma, nenhuma concederia vantagem decisiva ao
adversário. Cada uma poderia preferir eliminar uma disputa onerosa por cargos e
reivindicar o crédito por um governo mais íntegro e eficiente.
O argumento se assemelha a um dilema do prisioneiro. Os
políticos podem preferir coletivamente uma burocracia imparcial, mas hesitam em
se desarmar primeiro. Um partido que renuncie às nomeações enquanto seus
adversários as conservam corre o risco de ser derrotado. As regras de recrutamento por mérito funcionam, assim, como
mecanismo de desarmamento mútuo. A reforma se torna mais provável quando as
principais forças esperam perdas semelhantes e nenhuma teme ficar em
desvantagem. Barbara Geddes encontrou esse padrão na América Latina; Michael Ting e coautores identificaram
mecanismo semelhante nos estados americanos.
O Brasil seguiu trajetória pioneira e peculiar. O concurso
apareceu na Constituição de 1934, mas sua implantação ganhou impulso sob o
Estado Novo, sobretudo com a criação do DASP, em 1938. A experiência
autoritária instituiu núcleos burocráticos profissionais. Com a democracia do
pós-guerra, esses núcleos sobreviveram, embora a profissionalização tenha
avançado de forma desigual. A Constituição de 1988 generalizou o concurso para
estados e municípios como regra de ingresso.
O resultado, contudo, não foi a substituição do
patrimonialismo pela meritocracia, mas sua acomodação. Consolidaram-se
carreiras profissionais e burocracias setoriais —"ilhas
meritocráticas", sobretudo no nível federal. Ao mesmo tempo, cargos de
comando e decisão nos três Poderes continuaram permeáveis a redes partidárias,
familismo e interesses escusos.
Nos estados e municípios, contratações temporárias, excesso
de comissionados e outras portas laterais pouco republicanas mantiveram vivo o
clientelismo e a corrupção. Essa combinação é a característica central do
Estado brasileiro: mérito no acesso à parte expressiva da burocracia,
patronagem na disputa pelo seu controle, como mostrei aqui. É ela que sustenta o novo mote do
sicário: "A decisão ou sua vida".
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