Seria crível atribuir ao Congresso mérito ou
responsabilidade pelo sucesso ou fracasso de políticas de perfil universal,
como a reforma da Previdência? Se a inflação ou o desemprego subirem, seria
possível que eleitores eximam o presidente dessa responsabilidade e a
transfiram para os legisladores?
Em regimes políticos presidencialistas, presidentes são
eleitos por uma base eleitoral ampla, distribuída em todo o território
nacional. Por outro lado, legisladores são eleitos por uma base eleitoral
bastante reduzida, concentrada em poucos municípios em um determinado Estado.
Bases eleitorais diferentes geram preferências distintas de
políticas e estratégias diferenciadas de sobrevivência eleitoral. É esperado
que presidentes sejam motivados pela implementação de políticas universais.
Legisladores, por outro lado, seriam fundamentalmente orientados pela
implementação de políticas locais, capazes de alimentar as suas redes de
interesse.
Em função da potencial diferença de preferências e
estratégias de sobrevivência política entre o Executivo e o Legislativo,
existiria um grande potencial de conflito.
Ao delegar uma ampla gama de poderes constitucionais,
orçamentários e de agenda para o presidente na Constituição de 1988, os
legisladores criaram as bases institucionais para que esses potenciais
conflitos fossem dirimidos. Por meio desses poderes, presidentes seriam capazes
de sustentar coalizões estáveis em troca de recursos políticos (ministérios,
cargos na burocracia pública etc.) e financeiros (execução de emendas
individuais e coletivas, por exemplo) para aliados no Legislativo.
Todo processo de delegação se caracteriza por uma
transferência de poder para que um “agente” (no caso, o Executivo) utilize
esses poderes delegados de forma consistente com as preferências medianas dos
“principais” (no caso, os legisladores).
Quando isso acontece, presidente e legisladores e a própria
sociedade se beneficiam, pois é esperado maior cooperação a um custo relativamente
baixo. Verifica-se uma taxa maior de aprovação de reformas de autoria do
Executivo, aumentando assim as chances de reeleição do presidente e dos
legisladores de sua coalizão. Uma espécie de democracia retrospectiva virtuosa.
Entretanto, quando o presidente negligencia as preferências
dos legisladores, é esperada maior desconfiança. No limite, os custos de
governabilidade aumentam e a taxa de sucesso do presidente diminui. Além do
mais, iniciativas do Legislativo que visam controlar e diminuir os poderes do
presidente tendem a aumentar.
Como o presidente Bolsonaro tem se recusado a governar por
meio de uma coalizão majoritária e estável, bem como interpretado o Congresso
como uma arena de adversários, expondo continuamente legisladores como representantes
de uma suposta velha política, não seria surpresa que parlamentares
considerassem o presidente com desconfiança, e não mais agente de suas
preferências.
Movimentos recentes do Legislativo no sentido de diminuir a
discricionariedade do Executivo (i.e., tornar impositivas as emendas
individuais e coletivas ao Orçamento) e a imposição de algumas derrotas ao
presidente no Congresso são exemplos de medidas do Legislativo de cortar as
asas de um presidente não representativo dos legisladores.
Mas, como as regras do jogo de sobrevivência política e
eleitoral tanto do Executivo como do Legislativo não mudaram, não parece ser
plausível que um maior protagonismo do Legislativo seja suficiente para que o
Congresso seja responsabilizado por fracassos na implementação de políticas
universais. O Executivo continuará a ser o centro nevrálgico no
presidencialismo multipartidário, mesmo quando enfraquecido.
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