A negociação não é mais organizada pelo partido ou pela temática, mas orientada pela lógica de quanto cada deputado receberá
Desde a criação pelo cientista político Sérgio Abranches em 1988, o conceito “presidencialismo de coalizão” foi amplamente usado para explicar como se estruturava a relação entre Executivo e Legislativo no Brasil. O jogo se dava da seguinte forma: o governo atraía os parlamentares por meio de fornecimento de emendas e cargos na administração federal em troca de lealdade política na aprovação de sua agenda legislativa. Por muitos anos, a estratégia deu certo.
Uma pesquisa realizada pela FGV Direito-SP mostra que a taxa de sucesso do Executivo na aprovação de projetos no Legislativo foi, até o primeiro mandato do governo Dilma, superior a 45%. Além disso, até o fim do primeiro governo Dilma, a taxa de conversão das Medidas Provisórias em lei era superior a 65%. Ambos os dados comprovam que o jogo institucional organizado pelo “presidencialismo de coalizão” funcionava e gerou sucesso nas agendas políticas do Executivo.
Entretanto, desde a crise política oriunda da Lava-Jato, as relações entre Executivo e Legislativo passam por uma transformação. Os partidos deixaram de estruturar esse relacionamento. O aumento da fragmentação partidária passou a impor uma série de dificuldades para organizar uma coalizão de legendas minimamente homogêneas, e isso aumentou os custos de governabilidade. As bancadas temáticas que surgiram como alternativa para estruturar a relação mostraram-se circunscritas a seus temas de origem, sem capacidade de articulação para além de suas pautas.
Na medida em que os partidos e as bancadas temáticas não conseguem estruturar a relação entre Executivo e Legislativo, surge outro agente capaz de estruturá-la: o Orçamento. Desde o advento da emenda RP9, conhecida como orçamento secreto, os parlamentares descobriram um apetite político insaciável. O presidencialismo de coalizão deu lugar ao presidencialismo de orçamento. Segundo dados do governo federal, o número de emendas parlamentares empenhadas saltou do correspondente a R$ 3,5 bilhões em 2015 para R$ 25,5 bilhões em 2022.
O orçamento secreto permite, na prática, que o Brasil tenha mais 594 prefeitos com capacidade de entregar benfeitorias políticas diretas ao eleitorado. Bolsonaro instituiu o novo paradigma, e os parlamentares não querem voltar atrás. Em virtude da fraqueza de sua coalizão, o ex-presidente entregou boa parte da capacidade de organizar políticas públicas para atender a interesses eleitorais de deputados e senadores.
A negociação não é mais organizada pelo partido ou pela temática, mas orientada pela lógica de quanto de orçamento cada deputado receberá para fazer parte da coalizão governista. O “chão da fábrica do plenário”, como disse Elmar Nascimento em entrevista ao GLOBO, não tem mais relação com ministérios, mas com emendas orçamentárias.
O presidencialismo de orçamento é definido justamente a partir disto: o sucesso da agenda do governo federal no Legislativo passa, desde a RP9, mais pelo acesso a fatias do Orçamento público pelos deputados e senadores do que propriamente por conceder espaços em ministérios e autarquias a partidos. O governo Lula busca diariamente contrariar a nova forma de estruturação. Com isso, sofre derrotas e críticas à articulação política por parte dos líderes do Congresso.
Mesmo depois da vitória expressiva na votação do projeto de novo arcabouço fiscal, o governo vive um relacionamento permanentemente ruidoso com o Congresso. A persistência dessa crise é fruto da incompreensão de que a ordem do jogo agora é outra. O presidencialismo de coalizão que garantiu mandatos de relativa governabilidade nos mandatos anteriores de Lula se esvaiu, e o governo precisa se adaptar ao novo paradigma para ter sucesso no Legislativo.
*Gabriel Guimarães, cientista político formado pela FGV/CPDOC, é mestre e doutorando em ciência política no Iesp-Uerj
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