As prerrogativas do Congresso não podem ser utilizadas
como meio de esvaziamento do legítimo campo de atribuição do Executivo
O Congresso Nacional, alegando exorbitância no exercício do
poder regulamentar, sustou
os decretos do presidente da República que majoraram, dentro dos
limites máximos previstos em lei, as alíquotas
do Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro ou Relativas a
Títulos ou Valores Mobiliários (IOF). A questão em exame não versa sobre mera
matéria de natureza tributária, bem como de um desejável controle recíproco
entre os poderes do Estado quanto às limitações normativas do poder de
tributar. Deparamo-nos com um conflito entre os poderes do Estado inédito na
nossa história recente.
O Parlamento valeu-se de uma competência
constitucional não para corrigir um transbordamento no exercício do poder
regulamentar, mas para criar uma instabilidade no próprio sistema
presidencialista de governo e, ainda, a arquitetura da administração pública da
União, à qual nossa Constituição conferiu protagonismo na implementação de
políticas públicas e na prestação de serviços públicos.
A Constituição, ao prever serem poderes da União,
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário,
consagrou a técnica da separação de poderes do Estado ou, mais adequadamente, a
sistemática de tripartição de funções estatais, nos moldes consagrados nas
democracias contemporâneas. A existência de poderes independentes e harmônicos
entre si é pressuposto sem o qual o Estado democrático, os valores republicanos
e os direitos fundamentais não se realizam plenamente.
Três normas constitucionais permeiam a discussão em exame: a
que dispõe ser facultado ao Poder Executivo, atendidas as condições e os
limites estabelecidos em Lei, alterar as alíquotas do IOF; aquela que prevê
competir privativamente ao presidente da República expedir decretos e
regulamentos para sua fiel execução das Leis; e, por fim, a que prevê ser
de competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos normativos do
Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar.
Ademais, as seguintes premissas normativas se somam à
análise ora entabulada: a) normas infraconstitucionais regulamentaram as
alíquotas máximas do IOF e conferiram ao Poder Executivo a prerrogativa de,
obedecidos os limites máximos, alterar as alíquotas, isso tendo em vista os
objetivos das políticas monetária e fiscal; b) o presidente da República
majorou as alíquotas do imposto dentro dos limites máximos fixados em Lei; e,
por fim, c) a sustação, pelo Congresso Nacional, decorreu de Projeto de Decreto
Legislativo de autoria do deputado federal Zucco (PL/RS), em cuja justificativa
assim constou: “(…) o IOF (…) é um imposto extrafiscal que somente pode ser
utilizado como instrumento para controle da política econômica, inadmitindo o
desejado feitio arrecadatório (…) ”. Em suma, o presidente da República teria
majorado as alíquotas do imposto não para alcançar objetivos das políticas
monetária e fiscal, mas para fins arrecadatórios.
Entretanto, o presidente da República majorou as alíquotas
do imposto dentro dos limites máximos fixados em lei, razão pela qual inexistiu
qualquer exorbitância no exercício do poder regulamentar. Referidos decretos
não inovam primariamente a ordem jurídica, razão pela qual o mecanismo de
autodefesa do Legislativo é inconstitucional.
Mesmo que fosse admitida a alegada função arrecadatória na
majoração das alíquotas, a função extrafiscal/regulatória do IOF não é um
impeditivo para o reconhecimento da sua função arrecadatória, isso consoante
precedentes do Supremo Tribunal Federal. Aliás, é do STF a condição de guardião
e curador máximo da Constituição. Subvertendo a lógica constitucional, o
Congresso não pode outorgar a si próprio a condição de guardião máximo da
Constituição, fragilizando a sistemática de tripartição de funções estatais.
A realização dos fins do Estado pressupõe a convivência
harmônica entre os poderes. A esfera de livre decisão política do legislador
não pode ocorrer em detrimento da vontade da Constituição. Ao Legislativo não
compete a determinação dos limites, bem como a extensão e o alcance da nossa
Constituição, substituindo do Supremo Tribunal Federal seu papel de intérprete
final e guardião máximo.
As prerrogativas parlamentares não podem ser utilizadas como
meios de esvaziamento do legítimo campo de atribuição do Executivo, bem como de
fraudulento exercício de autodefesa, travestido de forma jurídica. A
instabilização ao pacto entre os poderes deve ser rechaçada, sob pena de
comprometimento dos valores democráticos. •
Publicado na edição n° 1369 de CartaCapital, em 09
de julho de 2025.
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