As emendas são parte das relações Executivo-Legislativo
desde 1946 mas sua dinâmica se alterou radicalmente ao longo do tempo
A resposta à pergunta que dá o título a esta coluna exige
que recuemos na história. As emendas
orçamentárias têm sido parte do funcionamento do nosso
presidencialismo multipartidário desde 1946, quando tivemos as primeiras
eleições com representação proporcional com lista aberta (RPLA). A RPLA em
grandes distritos eleitorais produz fragmentação partidária e o imperativo de
formação de governos de coalizão. Barbosa Lima
Sobrinho, ex-governador de Pernambuco, intuiu suas implicações: "não
conheço melhor sistema para a representação das minorias, nem pior para a
constituição de maiorias" (1952).
Por outro lado, a sobrevivência eleitoral
dos parlamentares sob a RPLA envolve a capacidade de atrair benefícios para
suas bases territoriais. Em troca oferecem lealdade política ao Executivo
—processo que envolve em maior ou menor medida a mediação de líderes
partidários e presidentes das casas.
Hermes Lima, ministro de Getúlio, ex-juiz (cassado) do STF,
e também ex-primeiro-ministro em 1963, foi pioneiro no diagnóstico do processo
de construção de coalizões: "o espetáculo das maiorias feitas aos pedaços,
instáveis, artificiais e onerosas, que os presidentes e governadores são
compelidos a arranjar nas Câmaras". E apontou para "combinações
oportunistas e esdrúxulas que exaurem a vida política num processo contínuo de
reajustamentos, compromissos, imposições e cumplicidade. Maiorias débeis
vizinhas da corrupção". E mais: fala dos "descomedimentos de toda
espécie" (1955).
Aqui chegamos finalmente às emendas orçamentárias: "Não
é por outro motivo que as emendas ao orçamento na Câmara se apresentam aos
milhares dificultando, impossibilitando mesmo um planejamento razoável de obras
e serviços na lei ânua". E completa: "Cada deputado necessita de
votos no estado inteiro e julga-se no dever de distribuir, por intermédio da
lei orçamentária, verbas e auxílios pelo estado inteiro" (1955).
A partir de 1988, o jogo descrito por Lima adquiriu outra
dinâmica na qual o protagonista passou a ser o presidente. A assimetria nas
relações Executivo-Legislativo perdurou até 2015. Paulatinamente, o Congresso ampliou
suas prerrogativas, que levou, sob Bolsonaro, a uma espécie de hiperdelegação
por parte do Executivo —agora centralizado sob comando dos presidentes das duas
casas—, o que persistiu com Lula. A novidade que agora temos é uma bizarra
patologia: o STF assumindo funções de uma espécie de controle prévio —interno e
externo— de emendas.
As emendas em seu formato atual são o sintoma de uma
disfunção mais geral no nosso presidencialismo, que provavelmente não retornará
ao equilíbrio de Presidente Forte anterior. O Executivo só voltará a ser
protagonista quando contar com mais poderes partidários (expandindo sua
bancada), houver maior congruência entre as preferências da coalizão de governo
e a mediana do Congresso; quando os ministérios forem alocados de forma mais
proporcional à base; além de fatores contextuais favoráveis no que diz respeito
à economia, popularidade presidencial, avaliação do governo, e menor
polarização.
Reformas no sistema orçamentário —reduzindo o individualismo
na formulação de emendas e aumentando os incentivos partidários e de bancada—
apenas mitigariam o problema.
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